摘要:

行政审判方式的完善与否，是关系司法公正的重大问题。我国现行行政审判方式在庭前调查、领导决定立案、原被告地位、法庭调解、审判分离等五个环节存在着一些弊端。本文拟详细介绍上述弊端及其产生根源,并从我国的基本实际情况出发，提出完善的建议，建立真正体现科学公正和效率的庭审制度。

关键词：审判方式；原被告地位；审判分离

人民法院作为国家的审判机关，代表国家依法行使审判权，通过履行宪法和法律赋予的职责，惩治犯罪，保护人民，维护司法公正。但是，人民法院目前不论内部机制，还是执法环境；不论是司法观念，还是工作方法，都存在一些问题和弊端，导致审判不能独立进行，司法公正难以保证，司法权威没有很好地树立起来。只有采取坚决措施，大力推进人民法院改革，健全人民法院依法独立公正审判的保障机制，法治要求才能最终落实。

人民法院改革是一项宏伟的系统工程，对于国家来说，人民法院的改革是我国政治体制改革的重要组成部分，更是司法改革的重要内容之一;对于法院内部来说，许多具体改革措施互相关联，涉及法院体制、人事管理、与有关部门关系和法律规定等等，可谓牵一发而动全身。实现司法公正，包括实现行政司法公正，不仅仅在于通过各种途径提高审判质量，维护实体公正，更重要的是往往在于通过改革司法程序中的弊端，维护程序公正。

一、现状与弊端

站在现代法治特别是诉讼法制的角度透视我国现行的行政审判方式，存在的问题和弊端主要有如下五个方面:

1. 法院对原告是否违法进行庭前调查。

法院受理后，将案件交由各审判人员承办，承办人在详细阅卷后，即开始调查取证。法官的调查又是针对原告有无违法行为展开的，这样就把审查被告的具体行政行为是否合法变成了审查原告是否有违法行为，使原告处于被审理的诉讼地位。特别是在原告有违法行为的情况下，法官调查的结果使原告违法行为的证据更为充分，使原告的诉讼地位更加恶化，造成尚未开庭审查，原告败诉的命运就已确定的局面。因此，对被告方面而言，应诉即为举证，法庭上的调查取证一般是重复活动，对法院而言，被告的主张和有关案件的证据材料庭前就已知悉.庭审调查成了“过场戏”，失去了其实质的内容和涵义。

2领导个人决定是否立案。

法院有一个不成文的规定，接到起诉状后，先由立案庭长和行政庭长初步审查决定是否立案，再报分管院长审批。院长在审查决定是

否立案时，不是看原告的起诉是否符合法定的起诉条件，而是自觉不自觉地考虑案件审理的难易程度，会不会影响与行政机关的关系，会不会影响当地领导形象，会不会影响法院的外部环境以及领导者个人的位子、前途等，致使该立案的没有立案，群众告状无门，诉权得不到保证。

3． 法庭上被告处于“准法官地位”，与法官共审原告。

行政诉讼法规定，法院应当对被诉具体行政行为是否合法进行审查，这就是说审查的对象是被诉具体行政行为。然而，庭审中却往往把原告有无违法行为当作审查的对象和重点，主要表现在:(1)庭前法官大量调查取证，与被告协调、沟通;(2)庭审中被告不停地向原告发问，法官也穷追不舍地询问原告有无违法行为;(3)被告向法庭举证证明原告违法，法官也宣读自己调查的证据证明原告违法;(4)法官询问原告声色俱厉，像对待“犯罪分子”，询问被告则和颜悦色，有如春

风拂面。

4.法官动员原告撤诉、被告让步，有悖于行政诉讼不适用调解的原则。

动员原告撤诉，劝告被告对原告减轻处罚，以求息事宁人，是法院行政审判存在的一大弊端。而行政案件撤诉多又是影响行政审判权威的一个重要问题。动员原告撤诉大体有三种情况:一是在被告具体行政行为明显违法的情况下，为了维护行政机关的威信，劝行政机关改变具体行政行为，一般是减轻处罚幅度，然后动员原告撤诉;二是在具体行政行为实体正确程序违法的情况下，法官认为即使原告胜诉，由于被告还可以再作处罚，最终原告还是败诉，于是便“动之以情、晓之以理”，动员原告撤诉;三是在原告行为违法的情况下，法官对原告说，“这官司你输定了，不如早点撤诉吧”动员原告撤诉、被告改变具体行政行为，使法官由中立地位站到了被告一方，而且未经开庭举证、质证、认证，就断定原告败诉或采用“调解”的方式息诉，这是违反诉讼程序和行政诉讼不适用于调解的原则的。

5.审判分离，审者不判、判者不审。

法院内部约定，需要判决撤销的行政案件必须经审判委员会讨论决定，合议庭无权判决撤销行政案件。审判委员会委员未参加开庭，仅凭听承办人汇报就下结论，这就是“暗箱操作”，缺乏公开性。再说审判委员会的委员有的未审理过行政案件、对行政案件的特点和要求不甚了解，不少委员认为只要原告有违法行为，就应当判决维护被告的行政处罚决定，而忽视被告具体行政行为的违法和程序上的违法。这种错误的认识常使审委会否决合议庭的正确意见，使本应撤销的案件判决予以维持，原告的合法权益得不到保障。

二、上述弊病产生的原因。

《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施已超过十年，我国的诉讼法制建设愈来愈受到人们的重视，为什么我国在行政审判方式领域还会有如此之多的明显弊端呢?笔者认为，其原因主要有如下四点:

1.体制不顺。体制不顺在整个司法领域中的体现是多方面的，在行政审判方式领域中的体制不顺，主要是“条块结合，以块为主”的司法领导体制。我国政法系统的各个部门，长期以来都是实行“条块结合，以块为主”的领导体制。在实行计划经济的年代，这种领导体制或许是较为适应的，也发挥了一定的积极作用。但是，在转向市场经济之后，很快便显示出它的弊端。由于各级司法机关都归地方党委领导，在人、财、物各方面都受制于当地政府。因此，这种领导体制，与市场经济对维护法制权威的要求相背离，成为进一步深化司法改革的障碍。

2.观念落后。这里所讲的观念落后即指法官的民主法治观念的淡薄。具体体现在行政审判方式领域，主要是指相当一部分法官还没有真正牢固地树立以“民本位”为本质特征的现代民主政治观念和现代法治观念，而仍然束缚在“官本位”观念的牢笼之中。改革开放虽已多年，但由于体制的原因和社会意识形态的相对独立所决定，相当一部分人的价值观念，仍停留在“官本位”的水准上。法官也不是生活在真空之中，一些法官自觉不自地受到官本位观念的支配。在观念层面上，还有一点值得一提，那就是“重实体、轻程序”的落后观念。现行行政审判方式所反映出的程序方面的弊端即是与这种落后的观念相对应的。

3.队伍不精。从总体上看，我国司法工作人员(包括行政司法工作人员)的文化素养不高，政治业务素质偏低。一是学历层次偏低，真正具有本科文化程度的(不包括那些持有含有水分的本科文凭的)人，所占比例不高;二是经过正规法律培训、精通法律的更少;三是法院领导中精通法律的人不多;四是一部分法官思想政治觉悟不高，品格修养较差，作风不正，执法不严，甚至借办案之机收受贿赂，拉关系网。不过这种情况，随着国家统一司法考试的展开已有所缓解。

4.监督不灵。我国已经建立了若干监督体系，比较重视对司法活动包括行政司法活动的监督。问题是目前的监督制约机制尚不够健全，形成某种程序的监督无序，导致监督失灵。就行政审判方式领域而言，法院内部上对下和横向监督，往往因同行包庇而失之无力;新闻舆论的监督，往往因缺乏程序上的规范化、法律化而失效;检察院的监督往往因得不到行诉法的法律支持而难以实施;地方党委的监督固然有效，但因方式、途径不当，往往带有“人治”色彩而与现代法治相悖。

三、几点改革建议

基于上述现状及法理分析，笔者认为在行政审判方式领域，应根据我国的基本国情，借鉴吸收国外不同诉讼庭审模式的合理部分，革除上述弊端，建立真正体现科学公正和效率的庭审制度，具体建议如下:

1.取消法官庭前调查取证和被告向法院庭前举证的做法，实行直接开庭。所谓真接开庭，是指立案后，合议庭经过初步审查诉讼材料，直接通知当事人开庭审理。直接开庭有利于贯彻审判公开原则。

而在审判实践中，法官庭前调查取证，向上级请示，向当地党政领导汇报，先定后审，违背了公开审判原则。因此，直接开庭可以让原告、被告对簿公堂，有话讲在当面，有证举在当庭;法官指导庭审，听述、听证、听辩、超脱、客观，“居中”裁判，驾驭庭审活动;。这样，通过程序公正，保证实体公正，并借助于透明的庭审活动，凝聚人民法院的“公信力”。

2.取消法院领导个人决定是否立案，由立案庭审查决定是否立案。审判方式改革的一个重要内容就是:立审分开，相互制约，所有受理案件均应由立案庭统一审查决定是否立案，行政案件也不能例外，不能因为行政案件中被告身份的特殊性，而将立案权上移，由法院领导“平衡”。因此，必须改变由法院领导个人决定立案的做法，防止由于外界的干扰应当立案而不予立案的情况的发生，切实保护当事人的诉权。

3.改变法庭上重点审查原告有无违法行为的做法，确定审查的重点是被诉具体行政行为是否合法。由于审查对象的错位，法官们容易形成这样的思维定势:原告的行为违法，被告的处罚决定就合法;原告的行为不违法，被告的处罚决定就不合法。这就完全违背了设立行政诉讼制度旨在保护公民合法权益的立法宗旨，使行政审判步人了误区。

《行政诉讼法》规定:“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这条规定斌予了法院对具体行政行为的司法审查权。当然，审查“具体行政行为是否合法”，也会涉及到原告的行为是否违法，但那不是审查的重点，甚至不需要进行审查。行政诉讼是通过开庭审理，审查被诉具体行政行为是否合法，并非调查原告是否违法的事实。对被诉具体行政行为的审查应当包含两个方面:一是事实审，即被告认定的事实是否有充分的证据证明;二是法律审，即被告适用法律是否正确，一般地说，事实审应当包括以下内容:据以作出的具体行政行为所依据的事实是否存在;每一个事实是否有足够的证据证明;每一个证据是否具有合法性、客观性和相关性。

与事实审相比，法律审更为重要。然而，审判实践中往往忽视了法律审，认为只有认定原告有违法行为，被诉具体行政行为即使程序上违法，也要判决维持。在进行审判方式改革中，一定要改变重实体轻程序，重事实审轻法律审的做法，严格进行法律要件的审查。

4.采取以诉辩式为主、审问式为辅的诉讼模式。进行民事审判方式改革，建立以诉辩式为主、审问式为辅的诉讼模式已成为大家的共识。那么行政审判方式采取什么模式呢?行政诉讼法规定人民法院对具体行政行为的合法性进行审查，这种审查，完全可以通过审问式来实现，体现了职权主义原则。行政诉讼法还规定:“当事人在行政诉讼中法律地位平等，”“当事人在行政诉讼中有权进行辩论，”“被告对作出具体行政行为负有举证责任”。这些规定似乎更多地表现了当事人主义的诉辩式诉讼模式。过去我们基本上采用的审问式诉讼模式，已经暴露出许多弊端，总结行政审判的经验，借鉴英美国家诉辩式诉讼模式，我们应当建立以当事人主义诉辩式为主、职权主义审问式为辅的诉讼模式。

但是由于行政诉讼自身的特点，与民事审判有着明显的区别:第一，由被告负举证责任，如果被告不能证明具体行政行为合法，就要承担败诉的后果，而这种后果是现实的，并非仅仅是一种风险。原告有举证的权利，但不负举证责任，不能因为原告举不出证据而判原告败诉。第二，由于审查的对象是被诉具体行政行为，法院可适当运用职权通过审问被告完成司法审查，特别是在原告文化水平低、不懂诉讼程序、不会打行政官司的情况下，更应当如此。第三，法庭辩论阶段，审判长应当注意引导当事人紧紧围绕被诉具体行政行为是否合法，即认定事实的证据是否确凿、适用法律是否正确、程序是否合法展开辩论。在发言顺序上，改先由原告方发言为被告方先发言，被告作正方、原告作反方，更合乎逻辑，更有利于保护原告的诉讼权利，体现行政诉讼的特点。

5.改变审者不判、判者不审的局面，由合议庭作出裁判。行政案件审、判分离，不仅违背了合议制原则，而且使审判人员产生依赖思想，失去了工作主动性和积极性。据了解，行政案件由审委会讨论决定的理由是因为撤销具体行政行为社会影响大，为了确保办案质量，必须由审委会“把关”。其实，只要严格执行诉讼程序，就能保证办案质量。再说，如果一审判决有错，可以通过二审纠正，无需由审判委员会“把关”。就一般情况而言，审理案件的法官们，比审委会委员更熟悉行政法律、法规;通过开庭审判，对案件了如指掌，他们最有资格作出裁判。肖杨同志曾经提出:强化合议庭的审判职权，就是依法将作出裁判的权力一般由合议庭行使，少数重大疑难案件才提交审判委员会讨论。庭长、院长个人无权决定对案件的裁决，更无权改变合议庭评议的结论。可以说，还权合议庭势在必行，也可以说，真正放权给合议庭之日，就是行政审判方式合理化规模化之始。

6.强化被告在庭审中举证的制度。突出被告在法庭上的举证责任，可以产生两个方面的积极影响:(l)摆正原告、被告、法官三方在法庭上的地位，在法庭上由被告举证，原告针对被告举证进行辩论，法官置身事外，与原、被告双方保持等距离关系，不插手证据的调查收集工作，只是诉讼的裁判者，使审判更具有公正性。(2)提高法官办案的效率。强调被告人举证，减轻了法官的负担。如果被告方举证不力，将承担败诉后果。由此可见，实行被告人举证制度，应当作为行政审判庭审方式改革的突破口，它具有全局性的重要意义。

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